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    谷德近:共同但有區別責任的重塑∗(一)
    2012-06-29 14:44:33 來源: 作者: 【 】 瀏覽:16997次 評論:0
    可持續發展·環境保護·防災減災
    ——2012 年全國環境資源法學研討會(2012.6.22~25·成都)論文集
    548 中 國 環 境 資 源 法 學 研 究 會
    China Environmental and Resources Law Society, CERLS
    共同但有區別責任的重塑.
    ——京都模式的困境與蒙特利爾模式的回歸
    谷德近(中山大學法學院, 廣東 廣州 510275)
    摘要:共同但有區別責任是公平分配發達國家和發展中國家全球環境治理責任的基本原則!毒┒甲h定書》適用該原則的基礎是發達國家的歷史責任和資金技術優勢,以及發展中國家經濟社會發展的需要。通過比較《京都議定書》和同樣體現共同但有區別的《蒙特利爾議定書》,并分析氣候變化談判截至2010年底的最新進展,共同但有區別的合法性基礎應當重塑為自然資源主權和無害國外環境原則,以及全球環境治理利益的公平分享。
    關鍵詞:共同但有區別責任;京都模式;蒙特利爾模式
    全球環境治理的核心問題是如何在發達國家和發展中國家之間分配治理責任, “共同但有區別責任”(Common but Differentiated Responsibilities,以下簡稱CBDR)1 是解決這一問題的基本原則,[1](P108-110) 或者重要依據和基礎。[2](P115-116) [3](P95-98) CBDR要求發達國家率先承擔國際義務,并向發展中國家提供資金和技術。目前,保護臭氧層的《蒙特利爾議定書》和應對氣候變化的《京都議定書》集中體現了這一原則,但是由于二者適用CBDR的基礎不同,導致締約方的減排義務和資金機制2 也不盡相同。因此,可以分別概括為CBDR的“蒙特利爾模式”和“京都模式”。CBDR的京都模式通過2007年《巴厘行動計劃》、2009年《哥本哈根協議》和2010年《坎昆協定》得到進一步發展,呈現出向蒙特利爾模式回歸的趨向。
    一、兩種模式的不同命運
    《蒙特利爾議定書》和《京都議定書》具有很多相同之處,都是保護全球大氣系統這一全球公共物品,問題的成因和解決方案都同現代工業技術緊密相關,任何國家都無法單獨應對,需要國際合作。在制度層面,最大的相似之處在于都考慮了發展中國家的特殊情況,適用CBDR確立各國的國際義務?墒,兩個議定書的實施效果卻天壤之別。
    (一)蒙特利爾模式的成功
    《蒙特利爾議定書》的成功主要表現在三個方面:(1)生效快,締約方包括了所有排放大國。議定書規定,議定書應于1989年1月1日生效,條件是屆時締約方至少達到11個,其1986年消耗臭氧層物質(以下簡稱ODS)的合計消費量占全球三分之二以上。如果這些條件在1989年1月1日尚未滿足,則這些條件滿足之日以后的第九十天生效。3 實際上,議定書如期生效,締約方包括了美國、歐洲各排放大國。(2)調整和修正。根據《保護臭氧層維也納公約》的要求,《蒙特利爾議定書》應當適時調整和修正。4 目前,《蒙特利爾議定書》締約方會議已經通過了1990年《倫敦修正》、1992年《哥本哈根修正》、1995年《維也納調整》,1997年《蒙特利爾修正》和1999年《北京修正》。這些修正和調整加快了淘汰ODS的時間表,增加了受控ODS的種類。截至2010年11月,批準最近的1999年《北京修正》的締約方到達166個,包括了歐盟、美國、加拿大、澳
    . 本文已發表于《中國地質大學學報》(社會科學版),2011年第6期。
    1 同responsibility相關的術語還有obligation、liability、duty等,其含義交叉重疊,在特定語境下,經;Q使用。參見王曦編著:《國際環境法》(第二版),法律出版社2005年版,第135—137頁。為了避免語義混亂,聯合國國際法委員會在編纂“國際法不加禁止行為所產生的損害性后果的國際責任”條款草案時,將國際法規則劃分為初級規則(primary rules)和次級規則(secondary rules),前者指國際義務,后者指違反國際義務的法律后果。參見賀其治著:《國家責任法及案例淺析》,法律出版社2003年版,第14—16頁。responsibility集合了初級規則和次級規則兩層含義。在多邊環境協定中,討論共同但有區別責任,主要指締約方的國際義務。對于違反國際義務的法律后果,一般通過“不遵守程序”(Non-Compliance Procedure)來解決。因此,共同但有區別責任主要指國際義務,本文中“責任”和“義務”互換使用,都指初級規則。
    2 資金機制指多邊環境協定的發達締約方向發展中締約方提供履約所需資金的組織機構和運作規則。參見谷德近著:《多邊環境協定的資金機制》,法律出版社2008年版,第1頁。
    3《蒙特利爾議定書》第16條。
    4《保護臭氧層維也納公約》第9、10條。
    可持續發展·環境保護·防災減災
    大利亞、日本、中國和印度等所有排放大國。5 (3)議定書目標可以如期實現。從1994年開始,大氣中的ODS含量就開始下降,全球ODS的減排量已經達到95%,全球臭氧層可能于2050年恢復到自然狀態。[4](P3,4)
    (二)京都模式的困境
    無論實施效果,還是后續談判,《京都議定書》都處于重重困境。(1)生效遲緩,最大排放國沒有締約!毒┒甲h定書》規定的生效條件是55個以上的《氣候變化框架公約》的締約方批準、核準、加入或接受,且其1990年的合計排放量占全球的55%以上。6 由于當時美國和俄羅斯是最大排放國,同時,美國參議院已經確定不會批準議定書,7 議定書能否生效,取決于俄羅斯的態度。出于國際政治考量,最終批準了《京都議定書》,可是將批準時間拖延到2004年11月,導致2005年2月議定書才生效。從議定書通過到生效耗時達8年,這距發達國家第一個減排承諾期的結束只有7年了。8 這必然影響議定書的實施效果。(2)實際排放量遠離議定書目標。以1990年為基準年,截至2008年,經濟轉型國家整體減排大約40%?墒,驕人成績的原因是經濟轉型國家的持續經濟衰退,隨著其經濟恢復,排放量已經從2000年開始持續增加。附件一國家中的非經濟轉型國家,即美國、加拿大、日本、澳大利亞和西歐國家的整體排放量非但沒有減少,反而增加排放8%左右。9 (3)第二期承諾談判舉步維艱。2007年,政府間氣候變化專家組(IPCC)發布的第四次報告(AR4)表明,10 為了實現穩定全球氣候系統的目標,11 全球平均氣溫的升幅應控制在2攝氏度以內,為了實現這一目標,發達國家需要作出第二期的減排承諾,以1990年為基準年,到2020年,整體減排25—40%。12 可是,目前發達國家的承諾距此目標尚遠。美國承諾到2005年為基準年減排17%,相當于在1990年的基礎上減排4%;加拿大同美國保持一致,且需要美國的承諾得到國內立法確認;澳大利亞采用2000為基準年,無條件減排5%。如果主要發展中國家實質減排,并達成控溫2攝氏度的協議,它將減排15%,如果達成控溫2攝氏度以內的協定,它將減排25%;日本、俄羅斯和歐盟都以1990年為基準年,日本和俄羅斯分別承諾減排25%和15~25%,條件是排放大國需要承擔減排義務;歐盟承諾減排20%,如果其它發達國家的減排承諾具有可比性(即采用1990年基準年),并且發展中國家根據其排放量和能力承諾充分減排,歐盟將減排30%。13 綜合這些數據,發達國家到2020年的合計減排幅度大約為16%—24%。在24%的上限中,除了美國,其它主要發達國家都是附條件的,即使如此,同40%的減排上限目標也相去甚遠。
    (三)孫斯坦似是而非的解釋
    盡管很多學者都意識到CBDR兩種模式的不同實施效果,可是對京都模式和蒙特利爾模式的研究一般是分別進行的。2007年,孫斯坦從成本效益的角度,分析了美國支持《蒙特利爾議定書》,而反對《京都議定書》的原因。在臭氧層保護方面,孫斯坦分析比較了美國減排ODS的成本和收益,即使美國采取單邊行動,成本效益也是凈收益,如果在《蒙特利爾議定書》的框架內采取多邊行動,成本不會增加,凈收益卻會大幅度增加。但是,在應對氣候變化方面,由于低碳技術的發展遠遠不如減排ODS的替代技術成熟,同時,美國適應氣候變化的能力勝于對臭氧層破壞的適應能力。因此,不管采取單邊行動,還是多邊行動,都不符合成本效益原則,即使發展中排放大國都承擔減排義務,美國的減排行動也不會產生凈收益。況且,中國、印度等發展中大國的排放量增長迅速。因此,《京都議定書》不符合美國利益。同時,美國是最大的溫室氣體和ODS排放國,兩個議定書的成敗因此取決于是否符合美國的利益。[4](P1)
    孫斯坦這種似是而非的解釋有兩大缺陷:(1)忽略了減排義務的公平分配對減排意愿的影響。西歐國家的高效能源技術領先于美國,溫室氣體減排符合其發展低碳經濟的戰略,既有較強的減排
    5 參見http://www.unep.ch/ozone/Ratification_status/index.shtml,2011年4月9日訪問。
    6《京都議定書》第25條。
    7 Byrd-Hagel Resolution,105th Congress 1st Session, S. RES. 98, 1997.
    8 附件B國家的第一個減排承諾期于2008—2012年結束,參見《京都議定書》第3條。
    9 參見http://unfccc.int/files/inc/graphics/image/jpeg/trends_excluding_2010.jpg,http://unfccc.int/files/inc/graphics/image/jpeg/trends_including_2010.jpg,2011年4月9日訪問。
    10 政府間氣候變化專家組(IPCC)分別于1991年、1995年、2001年以及2007年發布了四次氣候變化評估報告,這一直是氣候變化的權威科學基礎。
    11《氣候變化框架公約》第2條。
    12 參見政府間氣候變化專家組:《氣候變化2007》(綜合報告),瑞士,日內瓦,2008年。
    13 參見《氣候變化框架公約》秘書處的信息匯編,Compilation of economy-wide emission reduction targets to be implemented by Parties included in Annex I to the Convention,文件號:FCCC/SB/2011/INF.1,2011年3月10日。
    549
    2012 年全國環境資源法學研討會(年會)論文集
    能力,也有很強的減排意愿。截至2008年,歐盟整體減排幅度為11%—13%。14 同時,就第二期的減排承諾,歐盟提出的自主減排目標是20%。這符合孫斯坦的邏輯,即只要符合國家利益,則該國會采取單邊行動?墒,他卻忽略了一個重要的事實,那就是,如果美國等其它發達國家的減排承諾具有可比性,并且發展中國家根據其排放量和能力承諾充分減排,歐盟的減排目標將提高到30%?梢,各國減排意愿并非全部取決于本國成本效益分析,還取決于減排義務的公平分配。(2)夸大了國家利益對承擔全球環境責任的決定作用。按照孫斯坦的分析,無論其它國家是否減排,中國采取任何減排行動都不符合成本效益原則,其邏輯暗示,同美國一樣,中國也不會采取減排行動。有的學者按照這一邏輯進一步分析,排放大國都不會承擔不符合本國利益的減排義務。因此,達成第二期減排協議是不可能的,應對氣候變化只能依賴各國的單邊行動,重點由緩解轉向適應。15 可是,事實并非如此,中國已經承諾,以2005年為基準,到2020年,單位GDP碳排放減少40—45%。16 2010年,各國已經就第二期減排達成框架性的《坎昆協定》?梢,《蒙特利爾議定書》和《京都議定書》成功與否并不
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